中润盈和(北京)财务顾问有限公司:创新宅基地“三权分置” 农村土改步向


  在全面深化改革的背景下,农村集体土地制度的改革,无论是理论层面,还是实践层面,正在逐渐走向深入。
 
  据新华社报道,1月15日,国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上说,要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权,适度放活宅基地使用权。
 
  “三权分置”的制度创新
 
  一直以来,土地制度问题都是我国“三农”领域改革的重点,也是难点。
 
  随着工业化、城镇化深入推进,农村劳动力大量转移进城,到二、三产业就业,相当一部分农户将土地流转给他人经营,承包主体与经营主体分离,为顺应这样一个发展现代农业的趋势,和农户保留承包权、愿意流转经营权的需要,就有了“三权分置”的制度创新。
 
  业内评价,这一制度安排的巧妙之处就在于,实现了三项权利的平衡。一方面在坚持农村土地集体所有的制度框架下,另一方面又稳定了农户承包权,放活了土地经营权。
 
  如今,能够巧妙实现权利平衡的“三权分置”这一制度创新,正在从承包地制度,延伸到宅基地制度。
 
  宅基地制度复杂而严密,简单概括有几点原则:一是宅基地为集体所有,农户只拥有使用权;二是“一户一宅”,一家农户只能使用一处宅基地;三是排他性原则,只有集体经济组织的成员,才有资格申请宅基地,且“无偿获得”,而非集体成员没有资格申请宅基地。
 
  对于这一套制度体系所要承载的社会目标,中国人民大学教授刘守英曾在接受第一财经记者采访时表示,其一是保障农民居住,其二是严守耕地红线,其三是稳定社会、稳住农民。但是,在农民向城镇、向新村流动过程中不能依法平等落地的制度安排,只能保证农民在原村民小组内不失地、不失所,在发展中就很自然地牺牲了宅基地的财产性和效益性。
 
  此前,第一财经记者在地方采访发现,一些举家进城的农户或是有闲置、超占宅基地的农户,有将宅基地私下出租或者出让给需要用宅基地的农户或经营者。调查数据显示,农房租赁收入在当地农户财产性收入中每年约占25%。尽管这种私下交易、出租,实际上是一种有效配置宅基地资源的行为,能够为乡村产业的发展提供用地支撑,但是与现行法律制度存在冲突。
 
  在谈到宅基地“三权分置”时,姜大明强调,这是一项重大理论和实践创新。在承认宅基地集体所有的制度前提下,顺应宅基地的资格主体与农房的使用主体分离这一趋势,单独剥离出来“资格权”之后,那么,在“适度放活”宅基地使用权这一方面,就有一些文章可做。
 
  “建设租赁住房”的集体用地
 
  多年来,地方政府垄断居住用地供应,导致土地出让价格一再走高。为解决这一棘手问题,去年8月,国土资源部会同住建部印发的《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》成为新的风向标。中国指数研究院报告称,此次方案明确提出利用集体建设用地建设租赁住房,从源头上盘活了较大规模的土地存量,拓宽了土地供应渠道。
 
  在集体建设用地上建租赁住房,事实上已经突破了城乡土地供应的二元分化,使农村集体土地不须经过征地环节就可以直接进入城市供应,这可谓是重大的政策创新。
 
  显而易见的是,利用集体建设用地建设租赁住房,有助于构建购租并举的住房体系,建立健全房地产平稳健康发展长效机制;有助于拓展集体土地用途,拓宽集体经济组织和农民增收渠道。同时,因集体建设用地入市后只能用于租赁,不可出售,因此对房价影响不大,但可能带动租赁市场,增加市场供应,或可带动部分区域租金下调。
 
  姜大明称,要深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点。他同时强调,城里人到农村买宅基地这个口子不能开,要严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等。
 
  为防出现“以租代售”,在国内首批13个城市开展的利用集体建设用地建设租赁住房试点中,北京公布的试点方案,就规定“只租不售”、单次租期不超过10年。


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